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【论文】演变中的五眼情报联盟:历史与现状

  通过分析五眼情报联盟的演变历史与现状,进一步丰富我国对该情报网络的研究,为我国提供对策与借鉴建议。根据美国近年公开的历史档案、前官员的讲话记录、国外相关研究成果,综合运用历史分析法和文献研究法,试图描绘出该情报网络的演变路径并评估现有机制的优劣。研究表明,在历经73年的发展后,五眼情报联盟形成了6大情报领域28个情报机构全面对接的组织架构,而且其定位正从特殊情报网络向情报安全同盟演化,预计将对美国同盟体系、南海问题、中美科技竞争产生重要的影响。

  “9·11”事件后曾经相当隐秘的“五眼情报联盟(Five Eyes Network)”[1]逐渐走向台前。2013年发生的“斯诺登事件”是重要的转折点,虽然事件所披露的信息给联盟带来了巨大的舆论压力,但同时各国趁此机会推动联盟走向前台五眼(Five Eyes)开始出现在各国的战略与政策文件中。2017年以来,五国元首和情报机构首长频繁以“五眼情报联盟”的名义在国际场合对俄罗斯、中国(以下简称CN)等施压,显示出该组织从“特殊情报网络”向“情报安全同盟”演化的趋势[1][2]。可以预见,“五眼情报联盟”将对中美的情报与安全竞争产生越来越重要的影响。

  国内外情报学界对五眼情报联盟已经有一定数量的研究成果。美国学者杰弗里·里彻尔逊(Jeffrey T. Richelson)在《美国情报界》《间谍的世纪:20世纪的情报》等著作中,重点描述了五眼情报联盟的形成背景与运作方式[3][4]。CN学者刘宗和、高金虎在《第二次世界大战情报史》《中西情报史》等著作中介绍了英美及其盟国在二战与冷战期间形成的情报合作机制[5][6]。2013年“斯诺登事件”发生后,美国与盟友之间的其他情报合作机制,如“九眼”“十四眼”“四十一眼”等也逐渐浮出水面[7]。

  2017年7月,耶鲁大学法学院和私隐国际组织(Privacy International)根据《信息自由法》要求美国国安局、国务院、国家情报总监办公室和国家档案馆等部门公开与“五眼情报联盟”相关的信息[8]。从2018年4月开始,国安局与国务院开始解密更多的秘密档案,离现在最近的文件是1988年美国与澳大利亚延长信号情报站合作的秘密协定。这批解密档案为本文提供了宝贵的资料,使进一步推进对该组织历史沿革与演变趋势的研究变得可行。

  五眼情报联盟源于英国和美国在二战期间的信号情报合作。1940年7月8日,英国驻美大使菲利普·克尔(Philip Kerr)去信美国总统,提议两国立即启动秘密技术情报交换[9]。随后,美国总统在7月11日的内阁会议上同意了该项提议。然而,在合作初期,由于美国尚未正式参战且总体情报技术水平要优于英国,两国在执行层面的合作并不顺畅。例如,富兰克林·罗斯福曾在1942年7月9日去信陆军总参谋长马歇尔将军表达对陆军与英国的情报合作进展不满 [10]。

  1941年12月8日,美国正式宣战后,其与英国进行情报合作的现实需求大大增强。为了加强两国情报合作的稳定性,美英在1943年6月10日签订了首个信号情报合作协议——《英国政府密码学校和美国战争部关于特定“特殊情报”的协定》(Agreement between British Government Code and Cipher School and U.S. War Department in regard to certain “Special Intelligence”)。协定主要内容包括:分享截获的加密信号情报、互设情报联络办公室、美国负责监控日本、英国负责监控德国和意大利[11]。

  在二战期间的技术情报合作中,英美两国地位大体平等,而加拿大、澳大利亚和新西兰作为英国的自治领,仅起到辅助作用,在情报协议中没有独立地位。当时情报网络的主要对手是由德国、日本和意大利组成的轴心国集团。

  冷战开启的标志性事情是1946年3月5日英国前首相丘吉尔在美国发表“铁幕演说”。就在同一天,英美签订了二战后最重要的情报合作协议——《英美通信情报协定(British-U.S. Communication Intelligence Agreement)》,又称《英美协定(UKUSA)》。该协定奠定了“五眼情报联盟”的基本框架,一般认为该协议的签订标志着该联盟的正式形成。

  协议明确了英美情报合作的十二个方面,核心内容包括情报分享的范围、双方的对接机构、情报分享的权限等。在情报分享范围方面,协议规定包括所有外国(除了美国、英联邦国家以及大英帝国以外)具有军事、政治或经济价值的信息,这意味着两国的情报工作不但针对敌人,也针对盟友和中立国。双方的对接机构被限定为伦敦信号情报委员会(London SIGINT Board)和美国国务院-陆军-海军通信情报委员会(STANCIB)。在情报分享的权限方面,美国负责审核对本国各军种和政府部门的分享,英国负责审核对大英帝国及自治领的分享,而对加拿大分享的情报只需获得英美中任意一方的批准即可,对其他第三方分享则需要英美两国共同审核。

  协议还明确了大英帝国自治领(加拿大、澳大利亚、新西兰等)在英美情报合作中的地位,协议第四条规定:

  (1)自治领既非本协议的正式签署方,但也不被视作第三方[2];(2)伦敦信号情报委员会若提议或实际与自治领签订任何情报协议将及时告知美方;(3)美国国务院-陆军-海军通信情报委员会(STANCIB)在与自治领(加拿大除外)达成任何情报协议都需经过伦敦信号情报委员会的同意;(4)美国在与加拿大达成情报协议之前,需先咨询伦敦信号情报委员会的意见。

  上述规定体现了“五眼情报联盟”建立初期的组织关系:美国已经启动了与加拿大的双边情报协议谈判,而英国仍将澳大利亚和新西兰视作“势力范围”,五国初步形成了以美加为一方,英澳新为另一方的二元格局。随后,依照此基本格局,联盟内部的成员国相互签订了一系列的双边协议,如美国与加拿大在1949年签订《美加情报合作协议(CANUSA)》[12]、美国与澳大利亚在1966年签订《美澳关于在松树谷建立联合防务设施的协议(Pine Gap Agreement)》[13]等,形成了二元格局下的复合情报网络。

  在《英美协定》之后,英美双方都没有寻求签订新的协议,而是选择在原有条款基础上通过添加“附件(Appendix)”的方式来应对外部安全威胁和成员国关系的变化。其中有两次重要的修订,一次在1955年,另一次在1961年。1955年的修订源于美国在1952年建立国家安全局(National Security Agency),这使得协议的对接机构需作出相应调整,修正了原有的四项附件并增加了四项新附件[14]。1961年的修订重点是进一步明确加拿大、澳大利亚和新西兰在联盟中的地位,当中最重要的是“附件J(Appendix J)”中的两项:其一,规定只有加拿大、澳大利亚与新西兰有资格参与该情报网络,首次确立了联盟的排他性,固定了“五眼”框架;其二,规定墨尔本国防信号情报分站(Defense Signals Branch Melbourne,DSB)是由英、澳、新三国共同运作的非单一国家机构,组织上隶属澳大利亚国防部,但在技术层面由英国领导,体现英国希望通过与澳、新的联合平衡美国[15]。

  在冷战中后期,虽然英国极力维护自身在联盟内的地位,但殖民地独立浪潮冲击下的英国不断失去海外情报基地,其与美国的情报实力差距越来越大。随着加拿大《1982年宪法》和《1986年澳大利亚法令》的通过,加、澳都实现了与英国完全平等的主权国家关系,英国与自治领绑定的策略不再有效。新西兰与美国的情报关系则出现重大波折,1987年新西兰通过《新西兰无核区、裁军与军控法案》,禁止美军所有核动力舰艇以及携带核武器的装备停靠或者降落新西兰,此法案导致了新西兰退出1951年签订的《美澳新同盟协定(ANZUS)》,两国中止防务与情报合作[16]。

  总的来说,美国在冷战中成为“五眼情报联盟”的核心,英国和加拿大为第二梯队,而澳大利亚与新西兰为第三梯队[17],“五眼情报联盟”演变为具有鲜明等级的情报网络。冷战期间,情报网络的主要敌人一直是以苏联为核心的国家集团。

  冷战结束后,联盟失去了最重要的对手,发展也较之前缓慢。直至2001年发生的“9·11”事件为联盟发展带来新的动力——打击,美国发动的“反恐战争”重塑了联盟的组织关系。2001年,五个成员国均参与了阿富汗战争,美国与新西兰趁此机会实现了防务和情报合作关系的正常化。2003年,美国发动伊拉克战争,“五眼情报同盟”中的英国和澳大利亚决定参战,但加拿大和新西兰拒绝再次出兵。作为回报,美国迅速提高与澳大利亚的情报合作水平:2004年发布的《澳美部长级磋商联合声明》中宣布双边关系全面升级,提升两国情报共享水平[18];2005年小布什总统发布行政命令允许“堪培拉获得所有密级的原始情报信息、分析报告和实时行动信息及计划”[19];2005年11月的澳美部长级会议再次强调两国的情报合作[20]。美澳情报关系在联盟成立以来第一次被提升至与英美同等重要的位置[21]。

  综上所述,“9·11”事件发生以来,“五眼情报联盟”形成了继续以美国为中心,澳大利亚提升至与英国、加拿大同等地位,新西兰相对弱化的新结构。这种新变化被一些学者称为“等级情报网络的扁平化(flattening of hierarchies)”:由于具有网络化和去中心化的特点,使得美国难以继续通过等级化的情报网络来应付不断扩散的威胁,因而更多依赖联盟中的伙伴,成员国间的地位变得更为平等[21]。

  从2009年开始,一方面美国及其盟友认为通过“反恐战争”击溃了以“基地”组织为代表的跨国网络,西方再次遭受大规模的危险大幅下降;另一方面俄罗斯越发高调的军事与政治干预行动以及CN国力的迅速崛起,使得美国将中俄视为“五眼情报联盟”的新对手。“五眼情报联盟”的前高官提出,现时联盟的对手按照威胁程度从高到低排列应该是:威权国家、和网络安全[22]。

  本部分将从组织架构、职责分工、协作机制三个方面来展开探讨,最后重点分析其近年呈现出的情报安全同盟化趋势。

  “五眼情报联盟”的组织架构已经从最初的技术情报部门对接发展至由各国情报机构首长(Chief of Intelligence)组成的委员会为协调机构,对接成员国政府内各领域情报部门的全方位合作。情报首长委员会的成员包括:美国国家情报总监(DNI)、英国联合情报委员会负责人(CJIC)、加拿大国家安全与情报顾问(NSIA)、澳大利亚国家情报办公室总监(DGONI)和新西兰国家情报评估局总监(DIA)。五国情报首长组成的委员会负责协调各国情报合作、评估和规划行动计划,各成员享有法律上的平等地位。

  从地缘上来说,一般认为澳大利亚负责南亚和东亚,新西兰负责南太平洋和东南亚,英国负责欧洲和俄罗斯西部,美国负责加勒比、CN、俄罗斯、中东和非洲,加拿大负责北极地区(涵盖俄罗斯和CN北部区域)和南美洲。虽然今天的“五眼情报联盟”已经是覆盖所有情报类型的共同体,但实际上信号情报仍是占比最多、最受重视的类型,因此地缘上仍是按照各自信号情报的获取条件来划分的。如加拿大在北极的努纳武特地区(Nunavut)有重要的“警报”信号情报站(Canadian Forces Stations Alert),这是北美离苏联最近的监控点,该情报站从1958年开始监控苏联在北极地区的军舰和弹道导弹活动,今天则肩负监控中俄北部地区的任务[23]。

  从领域上来说,包括海洋、太空、网络、反恐、外交、经济等,在这些领域的分工主要考虑各成员国的条件。例如,在海洋领域,五国通过在周边水域(澳大利亚面对印度洋、英国面对大西洋、美国兼顾太平洋与大西洋等)投放信号搜集设备来监控经过海洋“节点(Choke Point)”的船只,特别是那些经常有外国潜艇经过的航线;在太空领域,美、加、英三国更多承担对外国卫星部署、弹道导弹测试和战略空军活动的监控活动;利用美国纽约、英国伦敦和加拿大蒙特利尔三大国际金融中心的便利性,对与伊朗和朝鲜等被制裁国家进行武器交易以及其它非法商业活动的情况实施监控;除了传统的安全领域,五眼联盟还参与到外交与经济领域,通过秘密手段获取内幕信息,协助成员国在谈判中获得优势[23]。

  “9·11”事件后,五国情报机构之间的沟通与协作较之前更为活跃。美国提出,情报分享原则需进行改革,从以往的“需要知道(need to know)”变成“需要分享(need to share)”,即改变以往只与成员国分享与之直接相关的情报信息的做法,通过进一步对成员国开放情报权限,提高对碎片化信息的整合效率,以应对去中心化的新特点。

  作为协调机构的五国情报首长会议每年至少会面一次,地点可以在任一成员国内[18]。总的来说,首长会议的内容是评估过去一年的合作情况,规划下一阶段的重点任务。而各国政府元首和部长级官员也可以根据自身的日程安排,与五国情报首长集体或单独会面进行沟通[24]。如2017年的五国情报首长会议于7月17日在加拿大渥太华举行,加总理小特鲁多出席了此次会议后的非正式会谈[25]。

  除了首长会议,六个对接机构也有相应的协作机制。与首长会议相似,各对接机构的领导人也会举办年度评估与规划会议(如情报评估机构至少每年一次,国防情报部门至少每年两次)。不同的是,由于执行部门遇到的具体事项更多,对接机构会针对特定问题建立专门的跨国工作小组来应对[23]。例如由美国联邦调查局倡议并领导的“五眼执法工作组(Five Eyes Law Enforcement Group)”,该工作组所针对的是跨境犯罪,包括有组织罪案、洗钱、网络犯罪[26]。

  除了规划和执行机制,联盟在还首度建立了监督机制。2017年10月,为了回应公众对“五眼情报联盟”的活动不受监管、权利过大的担忧,五国成立内部监督机制——五眼情报监管和评估委员会(Five Eyes Intelligence Oversightand Review Council)。根据所签订的《五眼情报监管和评估委员会章程》,该委员会由五国的情报监管部门组成,规定每年至少举行一次会面和每三个月一次电话会议。委员会的职责有五点,包括:

  5、保持与政治任命官员、各国情报监管部门和非五眼联盟国家的联系[27]。

  从上述几点以及此协议中的《行动指南(Operational Guideline》可以看出,“五眼情报联盟”需要披露的信息是有限的,所接受的监管也是非强制性的。即便如此,此委员会仍是“五眼情报联盟”迈向改革的重要一步。委员会成立后,联盟迅速从高度保密走向相对公开,越来越多地联合对特定安全议题施加政治影响力。

  从1946年建立到2013年发生“斯诺登事件”之前,“五眼情报联盟”主要发挥情报网络的作用,但其与一般的情报网络有所不同,其同时具备一些安全同盟的特征。

  本文对情报网络的定义是:为应对共同威胁而通过正式或非正式协定建立的多边情报共享机制。如1971年成立的“伯尔尼俱乐部”,由27个欧盟国家及挪威、瑞典组成,基于自愿原则进行情报分享[28]。还有1972年“慕尼黑惨案”后组成的“千瓦集团(Kilowatt Group)”,成员包括以色列、英国、法国等11个国家,该机制没有正式的协定,作为各方交流反恐情报的场所[29]。与上述传统情报网络相比,“五眼情报联盟”的不同之处包括:一是通过协议形成较强的约束力,成员国间有明确的权利与义务;二是建立了高度的互信,成员间承诺不相互刺探情报;三是情报合作的级别高,不但相互通报情报信息,而且共享情报来源、搜集技术和分析方法。同时“五眼情报同盟”也符合传统安全同盟的一些特征。施耐德提出同盟应具有三大特征:责任分担、内部讨价还价和随时间不断深化的规范性承诺[30]。“五眼情报联盟”的成员国各自负责不同的地区与领域,美英之间就各自的地位发生过激烈争吵,联盟的协定也历经过数十次修改。然而此期间的“五眼情报联盟”与正式的安全同盟有一个重大区别,即其隐秘性。“五眼情报联盟”这一组织的存在曾是各成员国的最高机密,只有国家领导人与情报首长了解其运作。这种高度的隐秘性使其无法与一般的安全同盟一样,通过公开的战略文件、联合声明和军事调动等策略对敌人形成威慑。

  上述情况在2013年“斯诺登事件”发生后出现改变,联盟从秘密走向公开,在继续发挥情报网络作用的同时,开始更积极地扮演安全同盟的角色。主要表现有:一是通过成员国的战略文件公开其存在,如澳大利亚和加拿大分别在2016年和2017年的国防战略中首次透露其参与“五眼情报联盟“的细节[31][32];二是以联盟的名义向对手施压,如2018年4月18日,加、英、澳、新四国元首以“五眼联盟”的名义在伦敦举行联合新闻发布会谴责俄罗斯“试图通过网络战来破坏国际体系”[1]。在CN华为公司参与5G建设问题上,联盟也通过公开和联动的方式进行施压,具体情况将在下一节进行讨论。

  “五眼情报联盟”的合作给成员国同时带来了重要的积极和消极影响,一方面联盟不但给成员国提供了可靠的情报信息,还越来越多扮演安全同盟的角色,提高了各成员国的的影响力;另一方面随着网络情报技术的发展,情报联盟也给各国带来了新的安全风险。

  “五眼情报联盟”从建立之初就不限于情报信息分享,而是包括情报技术、验证手段、分析方法等的全方位合作。如1940年英美通信情报合作的条件,就是美国空军向英国提供其更为先进的微波雷达技术,而英国共享其敌我识别系统和对空火控系统[33]。对于联盟中的加、澳、新而言,美国和英国提供的情报与技术支持尤其重要。有学者提出,在澳大利亚与美国的情报交换中,大约90%的情报是由美方提供的。而澳大利亚也为美国提供了监控南太平洋、南海与印度洋的据点[34]。因此,联盟是各国情报能力的“放大器”。

  “五眼情报联盟”提供的情报被誉为可信度最高的情报信息。美国前副国家安全顾问鲁特(Douglas Lute)将“五眼情报”称为情报界的“黄金标准(Gold Standard)”[35]。原因主要有两点:一是五个成员国代表了情报界的最高水平,美国拥有全球最强大的技术和人力情报能力,而英、加、澳、新则覆盖了欧、亚、南美和两极等区域,这是唯一能几乎监控全球的情报网络组织;二是通过交叉验证实现了极高的可靠性,五眼联盟有其它情报网络无可比拟的互信机制,五国的情报评估机构在产品交付政府之前都会参与研判,因此所有标注有“仅五眼可阅(Five Eyes Only)”的情报报告都是国家领导人最为重视和信赖的信息源[35]。

  如上文所述,“五眼情报联盟”越来越多呈现出安全同盟的特征。对于联盟中的相对小国(加、澳、新)而言,这意味着可以通过与英美的盟友关系抵御安全风险。而且,联盟具有极高的稳定性,受各国议会政治以及领导人更替的影响很小。特别是在英国脱欧以及特朗普上台后,“五眼情报联盟”更是成为了维系五国之间安全合作的重要纽带。

  这是“五眼情报联盟”给成员国带来的最重大风险。由于五国情报分享机制的高度互信和开放性,导致一旦出现泄密事件,损失会远超过情报信息本身,包括情报来源、搜集技术、分析模型、通联方式等都可能被窃取,危及整个情报网络的安全。情报泄密风险分为传统的人员和非传统的网络泄密两种。

  近年最重大的人员叛变事件发生在澳大利亚和加拿大。澳大利亚国防情报组织(ADIO)的雇员维斯帕内利尔(Jean-Philippe Wispalaere)被美国联邦调查局“钓鱼执法”,在1999年以12万美元的价格向“上线多份美国向澳大利亚通报的秘密情报[36]。加拿大海军中尉德莱尔(Jeffery Delisle)从2007年至2012年向俄罗斯出售从“五眼”情报共享网络中获取的大量军事情报,直至美国联邦调查局发现并通报加方才被破获[37]。

  当前最重要的非传统安全威胁来自网络窃密。2006年开始,由阿桑奇(Julian Paul Assange)创建的“维基解密(Wikileaks)”网站不断公布美国国务院、国防部等部门的敏感信息,2010年更是披露了由美军士兵曼宁(Chelsea Elizabeth Manning)从国防部情报数据库中窃取的数万份秘密档案,导致美军在伊拉克滥杀平民、非法审讯等丑闻被公开[38]。2013年,美国国安局前雇员斯诺登(Edward Snowden)披露的秘密文件信息对“五眼情报联盟”造成有史以来最重大的打击,不仅引发了公众的反对浪潮,还导致联盟与德国、法国的关系出现裂痕[39]。

  如上文所述, “五眼情报联盟”在影响共同安全利益的议题上发挥了积极的影响力。但同时,由于内部权力的不平等性,联盟也会对成员国构成共同行动的压力,逼迫其作出不符合国家利益的决定。美国经常利用联盟内的优势地位,要求成员追随自身的行动。

  伊拉克战争前夕,美国中情局向其余四国通报萨达姆政权藏有大规模杀伤性武器的情报,要求五国以此为根据采取共同军事行动入侵伊拉克。然而,加拿大和新西兰认为实际上并无确凿证据支持美方的说法,不愿意参与美国的军事行动,而澳大利亚则选择参战[40]。事后,美国提升澳大利亚在联盟内的地位,授予其更高的情报权限,而加拿大和新西兰则受到了美国的批评,甚至要挟要将新西兰踢出联盟[41]。

  在华为事件中,美国对各成员国施加压力要求禁止华为参与5G网络建设。美国、澳大利亚和新西兰先后发布了禁止令,英国发布了对部分企业使用华为芯片的限制,而加拿大不愿意轻率地跟随其他国家的决定。实际上,华为已经深度参与了加拿大5G网络的研发与前期工程,若禁止使用华为的产品和服务将给加拿大最大的电信公司贝尔(BCE Inc.)和泰勒斯(Telus Corp)带来超过10亿加元的损失,同时严重影响加5G网络的部署进度[42]。2018年9月,加拿大网络安全中心主任在公开回应中称,“至今未发现使用华为设备会给国家安全带来威胁,无需禁止华为参与5G网络建设”[43]。然而,加拿大很快遭到了美国的报复。“孟晚舟事件”实际上是美国对加拿大的惩罚性措施,事件将加拿大置于大国竞争的漩涡中央,进退维谷。

  “五眼情报联盟”的封闭性和排他性,增强了成员国与其它盟友之间的不信任感。“斯诺登事件”之后,五眼国家与北约成员国之间的关系一度紧张。美国被爆出长期监控欧洲国家领导人,包括现任总理默克尔在内的125名欧盟高官的手机都被监听。考虑到五眼联盟的情报共享规则,这等于宣告北约内部存在两个情报网络,一个是五眼联盟,另一个是其他国家。美国与欧洲的安全合作出现了裂痕,法国和德国政府对此非常不满,倡议北约建立自己独立的情报网络。近日,法国总统马克龙甚至提出要组建独立的欧洲部队以“保卫欧洲免受CN、俄罗斯,甚至是美国的威胁”,德国总理默克尔随后表示支持[44]。

  “五眼情报联盟”从情报网络向安全同盟演化反映了美国几项重要的战略调整。其一,减少安全同盟的负担,突出表现是特朗普对北约组织进行猛烈的批评,要求降低美国的经费分担比例相对而言“五眼”是规模更小、互信更强、美国更有话语权的安全组织美国有意加强“五眼”在其多边同盟体系中的地位;其二,配合推动印太战略现时美国在东南亚的盟友伙伴,泰国、新加坡、菲律宾实际上都是采取“对冲战略”以平衡中美影响力,南亚的印度也坚持很强的独立性而“五眼”是美国唯一可以信赖且能覆盖整个印太地区的情报网络;其三,中美科技竞争的白热化,奥巴马执政时期美国开始指责CN盗窃美国的知识产权,特朗普上台后更是发起了对CN科技企业的政治、经济和司法战,而通过“五眼”特有的封闭性,美国可以用情报安全作为理由逼迫其盟友停止使用CN的网络产品与技术,而不需向公众和国会提供具体证据。

  对此,需要充分认识到“五眼情报同盟”的特殊性,其内部的互信与紧密程度超越世界上绝大部分双边和多边同盟。应更多从压缩其活动空间来考虑对策:一是要看到美国与北约组织出现的信任危机,通过法国、德国等北约核心成员国,探讨与北约在非洲、中东等地进行反恐情报合作的可能性,借此提升双方的理解与互信;二是进一步扩大与东南亚国家的双边和多边安全合作,推进《南海多方行为准则》的缔结与落实,减少“五眼”插手南海事态的机会;三是坚定地要求美国等“五眼”国家就禁止华为等科技企业进入市场提供充分的理由与证据,揭露其所谓“情报安全”背后的经济与政治考量。

  在“一带一路”倡议不断推进和深入的过程中,反恐与海外利益保护成为越发重要的议题。“一带一路”沿线的中亚、南亚、东南亚、中东等地区,是、跨境毒品犯罪、贩卖人口等非传统安全问题的高发地活跃着伊斯兰国、乌兹别克、伊斯兰解放运动、伊斯兰祈祷团等极端恐怖组织。2016年8月30日,CN驻吉尔吉斯斯坦大使馆遭遇袭击,造成3名使馆工作人员轻伤[45]。2018年11月23日,CN驻巴基斯坦卡拉奇领事馆遇袭,2名当地警察丧生,巴基斯坦武装组织俾路支解放军(Baloch Liberation Army)声称对此事负责[46]。除此之外,伊斯兰国在被击溃后向中亚、南亚和东南亚回流渗透的风险也在日益增加。

  CN现有的多边反恐情报合作主要依托上海合作组织,包括在2001年签订的《打击、分裂主义和极端主义上海公约》、2002年的《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》和2014年的《上海合作组织反公约》[47]。双边反恐情报主要是通过与东南亚国家的一些跨境反恐合作安排。上述协定和安排中所规定的情报合作仅限于各方经过分析处理的特定情报产品,而不包括不直接相关的情报信息、未经处理的情报原件、情报获取技术、验证方法等内容。

  然而,由于越来越显现的去中心化与扩散化的特点,实际上仅通过与相关国家共享“需要知道”的情报已经远远不能满足反恐的需要。另外,南亚和中亚部分国家的反恐能力、资源都十分有限,仅依靠其自身的情报搜集能力不能满足当前反恐形势的需要。借鉴“五眼情报联盟”的经验,CN可考虑在国际反恐情报机制上进行一些改革:一是以上海合作组织为试点,建立更高共享权限与范围的统一反恐情报数据库,分享原则从“需要知道”升级为“需要共享”,使得组织成员国可以实时获取各类原始的、零散的、不直接相关的情报信息,通过分析抓住威胁出现的苗头;二是深化与可信赖的伙伴国家的情报技术合作,通过帮助提高当地的情报水平,增加对CN海外利益保护的情报支持。

  [47]兰立宏. 上海合作组织成员国反恐怖融资情报合作国际合作研究[J]. 情报杂志, 2018, 37(7):7-15.

  [1]美国及澳大利亚、加拿大等成员国的官方文件一般称为“五眼情报网络(Five Eyes Network)”或“五眼情报界(FiveEyes Intelligence Community)”,两者都不等同于“联盟”或“同盟”的含义。但国内一般翻译成“五眼情报联盟”,本文沿用国内惯用翻译。

  [2]协议中的“第三方(thethird party)”指美国、大英帝国及其自治领以外的所有个人和政权实体

  文章来源:《情报杂志》2019年08月;国关国政外交学人微信公众平台编辑

  作者:刘江韵 黄紫斐,系上海外国语大学国际关系与公共事务学院博士研究生返回搜狐,查看更多